Беседа с руководителем департамента развития законодательства в области энергетики и инноватики Российского энергетического агентства Алексеем Викторовичем Туликовым.

— Алексей Викторович, какие пробелы в законодательстве еще мешают решать проблемы повышения энергоэффективности экономики? Чего не хватает для полноценной реализации целей, положенных в основу Закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности»?
— Недавно была утверждена Государственная программа Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года», которая должна завершить процесс формирования соответствующих программ на всех уровнях управления. Когда откроется ее финансирование, уже можно будет говорить о системной работе, в том числе о предоставлении из федерального бюджета субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию региональных программ, что в свою очередь позволит финансировать программы муниципалитетов и бюджетных учреждений. Ежегодно среди субъектов Российской Федерации планируется распределять около 5 миллиардов рублей из федерального бюджета.
Пробелов в нормативном регулировании еще много. Так, у нас пока отсутствуют правила осуществления контроля за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности, которые должны быть утверждены Правительством РФ. Не всем органам власти ясно, каким образом и в какой последовательности проводить контрольные и надзорные мероприятия в этой сфере. Одни органы применяют общие нормы, установленные законодательством о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), другие пока вообще воздерживаются от проведения таких мероприятий.
Последние из 38 нормативно-правовых актов, принятие которых было предусмотрено планом реализации Федерального закона № 261-ФЗ, приняты совсем недавно. Отсутствие необходимых нормативно-правовых актов на федеральном уровне сдерживает развитие энергосбережения и повышения энергетической эффективности в бюджетной сфере субъектов Российской Федерации.
Большинство подзаконных актов, уже утвержденных в настоящее время, в том числе требования к указанию класса энергетической эффективности при маркировке товаров, или ожидающие утверждения, например приказ Минрегиона России о требованиях к энергетической эффективности зданий, строений, сооружений, носят технический характер. Из норм законодательства о техническом регулировании и законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности следует, что эти акты временные и должны действовать до утверждения соответствующих технических регламентов. После принятия таких регламентов эти подзаконные акты продолжат действовать в части, которая не будет противоречить регламентам. Таким образом, пока реальная работа ведется в области формирования подзаконной нормативной базы, но нет какой-либо активности в том, что касается разработки технических регламентов, которые на самом деле и должны регулировать данную сферу.
Есть некоторые пробелы и в том, что касается мер бюджетного, налогового и тарифного стимулирования энерго­сбережения и повышения энергетической эффективности. Частично такие нормы в законодательстве присутствуют, но их недостаточно. Закон в основном предусматривает административные меры воздействия, то есть стремится побудить к экономии энергетических ресурсов методом кнута, а не пряника.
— В соответствии с требованиями закона каждому государственному и муниципальному учреждению необходимо в течение пяти лет (начиная с 1 января 2010 года) обеспечить снижение потребления энергоресурсов на 15 процентов. Ежегодная экономия должна составить 3 процента. Как бы вы оценили темпы проводимой в этом направлении работы?
— Порядок расчета экономии энергетических ресурсов в сопоставимых условиях, которая должна достигаться учреждениями, пока отсутствует. Учитывая, что упомянутое требование было установлено в 2009 году, уже в 2010 году учреждения должны были сэкономить 3 процента объема потребляемых энергетических ресурсов. 2010 год закончился, а порядок расчета экономии до сих пор не утвержден. Получается, что необходимые правовые основания для исполнения требования закона о сокращении бюджетных ассигнований на финансирование деятельности бюджетных учреждений в зависимости от их энергопотребления пока отсутствуют: главные распорядители бюджетных средств имеют право снизить финансирование на указанные 3 процента только при наличии утвержденного порядка. И тем не менее они это делают, но по другим основаниям.
— Звучат опасения, что государственные и муниципальные учреждения начнут добиваться экономии электроэнергии с помощью выкручивания лампочек...
— Все зависит от того, насколько детально будет проработан порядок экономии энергетических ресурсов. Зачем он вообще разрабатывается? Ведь, казалось бы, энергопотребление можно замерить по счетчикам в 2010 и 2011 годах и посмотреть, получается ли трехпроцентная экономия. Однако все не так просто. Чтобы просчитать действительную экономию энергетических ресурсов, нужно приводить экономию к сопоставимым условиям, использовать различные поправочные коэффициенты и т. п. Например, учитывать изменение природно-климатических условий. Возьмем температуру наружного воздуха — очень важный показатель, если речь идет о сокращении потребления тепловой энергии. но одна зима может быть холодной, а следующая — аномально теплой, в результате учреждение, даже ничего не предпринимая, может снизить энергопотребление на 40 процентов.
Теперь о том, что касается «выкручивания лампочек». В проекте указанного порядка, в подготовке которого мы тоже принимали участие и который сейчас дорабатывается в связи с изменениями в законодательстве о государственных и муниципальных учреждениях, будет точно зафиксировано, что при любом снижении или повышении энергопотребления должны соблюдаться санитарные, гигиенические и прочие нормы, определяющие нормальные условия функционирования учреждения. Если выкручивание лампочек осуществляется в пределах допустимых норм освещенности помещения, допустим, в школе, это нормально. Но если детей заставляют сидеть в темноте, то уже можно говорить о нарушении.
Несмотря на то что порядок расчета экономии пока не утвержден, бюджетные учреждения уже принимают меры для экономии энергетических ресурсов: и лампочки стараются поменять, и тамбуры утеплить. Они в этом заинтересованы, в конце концов, им работать в этих условиях. Так что экономия все равно происходит, другое дело, что адекватно замерить ее и определить финансирование учреждения в зависимости от такой экономии пока нельзя.
— Вы упомянули о том, что пока законодательство об энергосбережении содержит слишком мало экономических стимулов. Как в этих условиях заставить экономить ресурсы частный бизнес? Возможно, что-то по этому поводу есть в новой государственной программе?
— В программе есть отдельный блок мероприятий, предназначенных для частного сектора. Предусматривается предоставление государственных гарантий по кредитам, которые организации привлекают на реализацию проектов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Гарантия дается в обеспечение исполнения обязательств по возврату части полученного кредита в размере до 50 процентов фактически предоставленной суммы. Объем этих гарантий может исчисляться миллиардами рублей. Установлены и требования к объему самих проектов. Предполагается, что это будут крупные инвестиционные проекты промышленных предприятий, в том числе организаций ТЭК, и проекты в жилищно-коммунальной сфере. Именно в промышленности сосредоточен наибольший потенциал энергосбережения (65 процентов). При осуществлении заимствований в кредитных организациях им надо как-то обеспечивать свои обязательства, и здесь государство может помочь. Это один из немногих подобных инструментов, заложенных в программе. Остальные связаны преимущественно с популяризацией энергосбережения и обучением. Основное же внимание программа уделяет предоставлению субсидий субъектам Российской Федерации, которые сами смогут определять наилучшие и наиболее эффективные схемы бюджетного стимулирования энергосбережения.
— О новых налоговых стимулах речи пока нет?
— Это не предмет государственной программы. Любое налоговое стимулирование связано с внесением изменений в налоговое законодательство, что и было сделано при принятии закона об энергосбережении. Так, появились нормы о предоставлении инвестиционного налогового кредита. В октябре 2010 года было издано постановление Правительства РФ, определившее четыре основные технологии и объекты, вложения в которые позволяют налогоплательщикам претендовать на инвестиционный налоговый кредит. Среди прочего там упоминаются светодиодные лампы, тепловые насосы, но нельзя сказать, что список полный: немало технологий в нем пока отсутствует.
Каких-то иных существенных налоговых льгот в этой области пока нет. Однако имеются более общие нормы. Так, если речь идет об инновационной деятельности в области энергосбережения, применяются те налоговые льготы, которые предусмотрены для инновационной деятельности. Возможно, будут выработаны некие новые механизмы. По моему мнению, имело бы смысл ввести дополнительные налоговые стимулы для осуществления энергосервисной деятельности, на которую у нас возлагаются большие надежды. Пока этот механизм продвигается очень медленно и успешных примеров реализации энергосервисных контрактов мало. Такой опыт есть у энергоснабжающих компаний, но у организаций, которые не поставляют энергоресурсы, он пока незначительный.
Что касается тарифного стимулирования, то мы сейчас переходим к установлению долгосрочных тарифов. Это должно стимулировать приток инвестиций прежде всего в организациях коммунального комплекса, в теплоснабжении, в «большой энергетике». Есть основания полагать, что установление долгосрочных тарифов будет способствовать повышению эффективности энергетики, а также ее реконструкции и модернизации.
— А для бюджетных организаций можно предусмотреть какие-то дополнительные стимулы?
— Не все сотрудники и в целом руководство организаций бюджетного сектора обладают какими-то знаниями в данной области. Но иногда энергосбережение начинается не с внешнего, а с внутреннего стимулирования. Я имею в виду утверждение внутри самих организаций положений об энергосбережении, которые бы заставляли работников выключать свет после ухода, не пользоваться без нужды дополнительными отопительными приборами и так далее. Само учреждение может приобретать оборудование, которое потребляет меньше электрической или тепловой энергии. Если говорить о материальном стимулировании, то тут можно внести соответствующие изменения в положение о премировании работников. Все зависит от руководства учреждения. Как правило, руководители, которые считают деньги, могут оценить все выгоды от подобных мероприятий.
— В ближайшие годы учреждения бюджетного сектора ждут обязательные энергетические обследования. В связи с этим у них возникает масса опасений: будут ли на это деньги? Как все будет происходить?
— Действительно, до конца 2012 года все организации с участием государства или муниципальных образований должны пройти обязательное энергетическое обследование. Но в данном случае было бы корректно говорить о финансировании со стороны не самих организаций, а главных распорядителей бюджетных средств, то есть органов власти, в чьем ведении находятся соответствующие учреждения. Именно они должны предусмотреть затраты на финансирование мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности учреждений.
Проблема у учреждений возникает с тем, как определить затраты на энергетическое обследование: к нам часто обращаются с этим вопросом. Для этого нужно понимать, кто в конечном итоге будет его осуществлять. Если речь идет о государственном и муниципальном секторе, то, понятное дело, необходимо размещать заказ: объявлять торги в форме конкурса или аукциона, по результатам которых будет определен исполнитель контрактов на проведение обязательного энергетического обследования. Так или иначе, у органов власти, которые осуществляют полномочия в области энергетики, ЖКХ на местном уровне, есть представление о том, какие энергоаудиторы работают на их территории, зарегистрирована ли на их территории саморегулируемая организация в области энергетического обследования. Они могут направить запросы в саморегулируемую организацию и энергоаудиторам, которые являются ее членами, чтобы узнать ориентировочные цены на проведение энергетического обследования, определить среднюю цену и разместить соответствующий заказ. Вопрос, как правило, заключается именно в этом: органы власти почему-то сомневаются, надо ли им выполнять всю эту техническую работу, а органы, которые осуществляют финансирование, не выделяют деньги, пока не получат финансового обоснования стоимости энергетического обследования.
Но есть тут и другая проблема: энергоаудиторы, которые давно работают на этом рынке, сторонятся работы, связанной с энергетическим обследованием зданий, и тем более зданий бюджетного сектора. Она сулит им небольшие деньги и много хлопот. Возможно, что при получении заказов на обследование большого количества объектов они каким-то образом смогут эту работу упорядочить и автоматизировать. Но сейчас энергоаудиторы прежде всего заинтересованы в работе с промышленностью — там совсем другая прибыль. Что касается энергетических обследований зданий и сооружений бюджетной сферы — кстати, обязательное энергетическое обследование у нас проходят не здания, а юридические лица (органы власти, наделенные этим статусом, организации с участием государства и муниципальных образований), — то профессиональным энергоаудиторам это не слишком интересно. Все может измениться, если их работа будет хорошо оплачиваться. В противном случае она стает рутинной, но тогда у аудиторов появится дополнительный риск: каждая саморегулируемая организация ежеквартально представляет в Минэнерго России копии энергетических паспортов, которые разработали ее энергоаудиторы, и, если впоследствии окажется, что где-то энергетическое обследование было проведено некачественно, это повлияет на репутацию энергоаудиторской фирмы.
Проблема финансирования тоже существует. Бюджеты не резиновые, среди них очень много дотационных. Однако есть шанс, что субъект получит софинансирование из федерального бюджета и именно из этих денег сможет закрыть часть потребности в проведении энергетических обследований.
— В соответствии с законом об энергосбережении различным товарам должны быть присвоены классы энергетической эффективности. В чем цель? Насколько эта мера может быть эффективна?
— Главная цель — защита права потребителя на достоверную информацию о характеристиках приобретаемых товаров. Пока сложно говорить, насколько такое регулирование эффективно. Но надо учитывать, что подобная маркировка товаров применяется почти во всех развитых странах. Отмечу, что классы энергетической эффективности должны определяться не только для товаров, но также и для зданий, строений и сооружений, включая многоквартирные дома. Однако пока соответствующий приказ Минрегиона России не прошел регистрацию в Минюсте России и в силу не вступил.
— Каковы последствия присвоения, скажем, многоквартирному дому того или иного класса энергетической эффективности?
— Класс энергетической эффективности дома будет напрямую влиять на его рыночную стоимость. Как только система классов начнет массово внедряться, сразу появится и соответствующий критерий оценки стоимости квадратного метра такой недвижимости. Пока энергетическое обследование не проведено, никто не задумывается: какие свойства у того или иного здания, сколько приходится тратить на его тепло-, электро-, водоснабжение. Когда эта информация станет открытой, ее можно будет использовать при продаже недвижимости.
— Многие предприниматели жалуются на то, что ресурсоснабжающие организации выставляют им штрафы за недобор газа, электроэнергии и т. д. Как экономить в таких условиях?
— Такая практика широко используется и за рубежом. В нашем гражданском кодексе есть нормы о штрафной неустойке, а также о договоре энергоснабжения, где определяются обязательства энергоснабжающей организации и абонента. Так что все в рамках законодательства. Практика абсолютно нормальная, потому что потребители сами выбирают оптимальный тариф, заявляют свое потребление при заключении договора. Следовательно, все зависит от того, насколько точно они его спрогнозировали. Нужно также учитывать интересы энергоснабжающих организаций. Они заинтересованы не только в том, чтобы побольше «содрать» с потребителя, но и в обеспечении устойчивого и безопасного энергоснабжения. Если крупные промышленные предприятия начнут резко менять уровень потребления электроэнергии, это может привести к скачкообразному увеличению либо уменьшению нагрузки на сети и на генерирующее оборудование и, как следствие, к авариям. Чтобы так или иначе воспитывать потребителей, приходится применять санкции.
Как здесь совершенствовать законодательство — вопрос очень серьезный. Он так или иначе обсуждается, но решений, которые бы устроили и энергоснабжающие организации, и абонентов, пока не выработано. Зато можно отметить стремление части энергосбытовых компаний к заключению договоров энергоснабжения, включающих в себя условия энергосервисных контрактов. Они заранее договариваются со своими потребителями о том, что будут снижать для них энергопотребление, проводя энергосберегающие мероприятия. Сбытовики так или иначе выигрывают: сокращая энергопотребление и получая взамен часть экономии в стоимостном выражении, они зарабатывают больше, чем если бы просто продавали электроэнергию. Ведь суммой, получаемой за поставки электроэнергии, они должны делиться с сетевыми и генерирующими компаниями, так что в итоге размер получаемой экономии становится соразмерным сбытовой надбавке.